專家：防治水污染要用好公益訴訟“利劍”
水利部近日公布消息，我國淺層地下水水質較差，超八成為不適合人類飲用的IV類、V類水，引發公眾對水資源安全高度關注。我國水環境質量到底如何？防治水污染，保障水安全，立法上要作出哪些修改？執法和監督上要作出哪些改變和努力，檢察機關應該如何積極作為，才能讓法律更“管用”，讓防治更有效？
現實：水環境質量“不容樂觀”
水利部最近公開的2016年1月《地下水動態月報》顯示，全國淺層地下水水質普遍較差，2015年對分布于松遼平原、黃淮海平原、江漢平原等地的2103眼地下水水井進行的監測結果顯示：IV類水691個，占32.9%；V類水994個，占47.3%，兩者合計占比為80.2%。
據悉，IV類水已經不適合人類飲用，V類水污染就更加嚴重。這也意味著，超八成淺層地下水遭受污染威脅。
消息經媒體報道后，引起公眾廣泛關注。水利部隨后緊急召開新聞通氣會稱：超過80%淺層地下水為IV類、V類水，并不代表整個地下水“不適合人類飲用”，因為居民地下飲用水源主要是深層地下水，而深層地下水目前總體來看水質良好。盡管飲用水能保證安全，但淺層地下水的狀況仍令人揪心。
其實不只地下水，兩年前，地表水也因污染問題備受關注——“我國地表水中含有68種抗生素，另有90種非抗生素類醫藥成分被檢出……”上述結論是由華東理工大學、同濟大學和清華大學的研究團隊共同完成的，相關論文刊登在2014年第9期《科學通報》上。
去年5月至6月，全國人大常委會組織開展了水污染防治法實施情況檢查。從執法檢查情況看，我國水環境質量不容樂觀，2014年，全國地表水國控斷面中劣V類水質斷面比例9.2%，基本喪失水體使用功能；24.6%的重點湖泊呈富營養狀態，不少流經城鎮的河流溝渠黑臭；部分地區地下水污染較重。
立法：應由治為主轉為防為主
今年全國兩會期間，長期致力于環境資源法研究的全國人大代表、政協第十二屆全國委員會社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅提交了一份關于修改水污染防治法的議案。在她看來，水污染防治法1984年頒布后歷經了1996年、2008年兩次修改，都沒有擺脫“以污染防治為主、以環保部門為主、以城市為主”的思路，沒有把水生態安全、公眾健康、管理體制、城鄉一體等當前最該解決的問題作為修法重點。
她提出，要建立政府、社會、公眾等多方參與的水環境治理體系。通過信息公開、公眾參與制度，建立、健全公眾利益表達、利益協調、利益保護機制，引導多元主體依法行使權利、表達訴求、解決糾紛，在全社會范圍內形成水污染治理合力。
在接受本報記者采訪時，呂忠梅強調，水污染防治法修訂一定要貫徹“保障水生態安全”理念、優質水體優先保護理念。“要由治為主轉為防為主，這一理念必須樹立起來，相關制度安排都要圍繞這一理念設計。”
在具體的制度設計中，她提出了“十個結合”的立法思路，即推動綠色發展方式、生活方式與應對水污染相結合，風險預防與事后治理相結合，流域管理與區域管理相結合，城市與鄉村相結合，水質與水量相結合，水污染治理與水生態保護相結合，政府管理與社會公眾治理相結合，有形之手與無形之手相結合，污染者責任與監管者責任相結合，嚴格執法與強化司法相結合。
全國人大常委會在去年組織開展的執法檢查中，也收集到類似意見和建議，包括法律修訂的立法思路要明確以改善水環境質量為核心；完善流域水環境保護目標責任制和考核評價制度，明確地方政府的環保責任，強化對地方政府、有關部門及其負責人的考核；強化企業治污主體責任，加大對違法企業及相關責任人的懲處力度；明確公民參與水污染防治的權利和義務。
據悉，全國人大常委會已將修改水污染防治法列入五年立法規劃。前不久，全國人大環資委也明確表示，促進盡早將水污染防治法修改草案提請全國人大常委會審議。
監管：水污染問責要“問”對人
保護水環境，全社會都有責任。我國水污染防治法規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理。縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛生、建設、農業、漁業等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內，對有關水污染防治實施監督管理。任何單位和個人都有義務保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行檢舉。
談到水污染責任追究，全國人大代表、湖北得偉君尚律師事務所首席執行合伙人蔡學恩接受本報記者采訪時表示，水污染多是人為破壞因素造成的。目前無法有效制止，既與相關法律規定不科學導致違法成本低有關，又與執法部門不嚴格執法有關。因此，他建議檢察機關積極主動作為，對由于行政部門不作為或者故意疏忽、放縱違法行為的，要嚴格追責。同時，擴大檢察建議書的適用范圍，直接發送到地方行政首長，“這比環保約談機制有效得多。”另外，他強調，在保障水環境安全中，檢察機關要用好公益訴訟這把“利劍”。
去年7月，十二屆全國人大常委會第十五次會議授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。據悉，截至目前，全國檢察機關已就水污染問題提起多起行政、民事公益訴訟，社會反響良好。
呂忠梅也表達了類似觀點。她提出，水污染問題的頻發固然與污染者的排污行為直接相關，但一些政府及其相關職能部門的決策失誤、履責不力問題，也需要有針對性地予以解決。她建議檢察機關進一步發揮職能作用，除了依法加大刑事打擊力度，在職務犯罪查辦和預防方面，要重點發力。
“亂決策、不作為、監管失職，這些情況是存在的。這里要強調的是，環保部門是法律授權的環境保護監管部門，其他部門比如農業、國土、發改委等部門都要承擔保護環境的責任。水環境保護、水污染防治不是環保部門一家的事，各部門要按照法律規定各負其責。有權必有責，不要水環境一出事就只找環保部門，地方政府應承擔什么責任、政府各部門應該承擔什么責任，要分清楚。”她舉例說，如果地方政府決策某個大項目上馬，出了事只讓環保部門擔責，這是不公平的。
呂忠梅反復提醒，水污染事件問責要問對人，這一點非常重要。“否則，會導致負面效應，達不到法律執行的目標。”
另外，在提起公益訴訟方面，她希望檢察機關及時總結經驗。“目前檢察機關把公益訴訟的重點放在環境資源保護和食藥安全方面，這是對的。但試點過程中也面臨著法律適用、訴訟程序等方面的問題，比如，檢察機關提起公益訴訟的審判模式是否有所不同？行政行為造成的生態侵害如何認定和追究責任，檢察機關提起民事公益訴訟和環保團體提起公益訴訟有什么不同，等等。怎么破解？建議通過個案推進，把問題理清楚，能解決的及時解決。”
檢察機關如何提起公益訴訟
根據最高檢發布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》的規定，民事公益訴訟的案件范圍為檢察機關在履行職責中發現的污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件。行政公益訴訟的案件范圍為生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的案件。重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。
在民事公益訴訟中，檢察機關可以向人民法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉的訴訟請求。在行政公益訴訟中，檢察機關可以向人民法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或無效的訴訟請求。
公益訴訟設置了訴前程序。在提起民事公益訴訟之前，檢察機關應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。法律規定的機關或有關組織應當在收到督促或者支持起訴意見書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察機關。在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察機關。
經過訴前程序，法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，或者行政機關拒不糾正違法或不履行法定職責，社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起民事公益訴訟或行政公益訴訟。