環境稅立法需關注的三個環境經濟問題

8月29日上午，全國人大常委會召開第二十二次會議，《中華人民共和國環境保護稅法(草案)》首次與公眾見面。

草案一出，引起的最大關注在于如何處理環境稅與污染費的關系、如何有效落實和執行環境稅法等。在筆者看來，環保稅法集中體現了全球環境治理過去半個世紀以來的主要成果，將政府的力量與市場的機制有效結合，堪稱是環境經濟政策“集大成者”。需要注意的是，在全國人大常委會審議過程中，財政部部長樓繼偉做了幾點立法說明。盡管說明言簡意賅，但其背后所體現的環境經濟政策思想卻非常深刻且重要，值得業界對此深入思考。

“稅負平移”兼顧經濟與環境雙重需要

環境稅是一個新的稅種，其征收來源卻并非新設，而是幾大傳統污染物排放，包括大氣、水、固廢和噪聲等。對于這些污染物排放，我國早在20多年前就已開始采取“污染費”的方式進行管控。也就是說，無論是污染費還是環境稅，其本質都是典型的環境經濟政策工具，也就是為環境污染行為進行“定價”。只不過，從費到稅，政策的實施在治理框架上發生了變化，這樣的變化自然會引起環境與經濟間關系的演變。其中，最為重要的演變在于，環境對于經濟的約束性更大了。正如樓部長所言，環境稅將克服污染費的種種弊端，從而固化以及強化環境污染行為的經濟負擔。就此而言，這樣一種制度上的變革，有可能會在根本上促進經濟發展方式的轉變。而在短期內，也可能會造成產業結構調整的陣痛。因為原先不需要負擔的成本現在顯性化了，企業的排污成本相對提高了。因此，在環境稅法實施過程中，有必要強調“稅負平移”的原則。這在一定程度上可以避免環境稅開征之后，市場主體出現大規模成本上升的情況。換句話說，稅負平移是在環境稅幅度上給予市場一個準確的預期，新的環境稅在稅負水平上不宜超過原來的污染費規模。與此同時，環境稅法的另一個重要信號在于，本應由排污主體繳納的環境成本還是必須繳納。由于稅收權力在中央，因此地方政府無法再實行有針對性的污染差別定價，從而避免通過減免污染費的方式進行地方保護。當然，如果環境稅法只是實行簡單的“稅負平移”，那么可以說在某種程度上是較大地照顧了經濟端。而從環境保護的角度來看，要想從根本上創造環境保護的有利條件，理應還原相關的外部成本，并予以內部化。要做到這一點，以往的污染費的費率和總規模顯然都是偏低的。即便滿額征收，也未必能與龐大的環境成本相匹配。因此，有必要注意到樓部長發言中的第二層意思，那就是“稅負上浮”。

“稅負上浮”適應動態調整趨勢事實上，環境稅法一旦開始實施，碰到的首要問題就是稅率的動態化調整。當前公布的草案規定了每項污染物的單位稅率，從理論上說在短期內目前的稅率是合理的，但從中長期來看可能會與實際情況脫節。

一是因為經濟發展本身會出現變化，比如通脹、地區差異等。

二是因為環境污染的邊際成本會出現變化。無論是經濟發展方面的變化，還是環境保護方面的變化，都可能推動環境污染邊際成本上升。如果環境稅率一成不變，就有可能落入環境稅陷阱中，即征收環境稅反而會使環境污染加劇。

針對這一挑戰，最有效的解決辦法就是建立環境稅率動態調整機制，在立法過程中充分考慮環境污染成本的差異性，并為這種差異性預留空間。因此，建議在環境稅法中，允許各地區在基準稅率的基礎上結合具體情況進行適當上浮。這是對上述差異性的一種呼應，也可推動地方政府通過提高稅率改善環境質量。

那么，基于“稅負上浮”的自愿原則，環境污染邊際成本較高的地區將擁有較大的上浮空間，及相應的較大的自由裁量權。這意味著這些地區將有可能因為執行最低的基礎稅率而獲得稅收上的“比較優勢”(或者較低的實際稅率)。相反，那些環境污染邊際成本較低的地區，在環境稅率執行方面則相當于是剛性的(這些地方無法承擔較高的環境稅率)，進而這些地區將在稅收方面承擔相對較高的成本，并影響到地方經濟競爭力。另外，目前所說的“稅負上浮”仍然是靜態的。對于同一個地區，隨著經濟的發展，需要在不同階段實施不同水平的稅率。一般而言，在經濟發展初期，這個稅率可以較低。而在經濟發展中期或高級階段，實際的環境稅率水平應逐步提高，這樣才能符合經濟結構轉型和調整的需要。

筆者認為，比較理想的原則是從維護地區經濟競爭力和平衡地區間實際稅負水平的角度出發，對環境稅率進行動態調整。除了在地區間執行差別化的稅率之外，環境稅率還有必要與主要經濟指標掛鉤，以真正反映不同空間、不同時間上環境污染外部成本的水平。

“稅負征管”提升環境治理能力與稅負平移有關的另一個環境經濟問題是治理框架問題，主要體現為部門間分工與協調機制的建立。樓部長在做立法說明時也提到，建立環境保護稅征管協作機制。環境稅的復雜性遠超過其他稅種，單靠某個部門進行征收還是存在難度，故而需要環保等部門的支撐，尤其是在標準、技術、識別等層面上給予強力支持，即環境與經濟部門之間需要通力合作。

總之，環境稅法事關重大，應對稅負平移、稅負上浮和稅負征管這3個主要問題展開廣泛討論和研究，凝聚共識，以形成最完善的法律文本。