3家大企業(yè)長期超標(biāo)排放 公益訴訟能否制止污染
持續(xù)超標(biāo)排放大氣污染物、多次受到環(huán)境保護行政主管部門處罰仍未完成整改，3家廢氣國家重點監(jiān)控企業(yè)因?qū)Υ髿猸h(huán)境造成損害被提起環(huán)境公益訴訟。值得思考的是，為什么這樣的“大老虎”卻在環(huán)境污染治理方面劣跡斑斑？
持續(xù)超標(biāo)排放大氣污染物、多次受到環(huán)境保護行政主管部門處罰仍未完成整改……近日，3家廢氣國家重點監(jiān)控企業(yè)因?qū)Υ髿猸h(huán)境造成損害被推上環(huán)境公益訴訟被告席。
8月22日，江蘇省連云港市中級人民法院對自然之友起訴連云港堿業(yè)有限公司違規(guī)排放大氣污染物的環(huán)境公益訴訟正式立案，確定了舉證期限、合議庭的組成人員。接下來將由原告組織開展損害鑒定評估，并確定損害數(shù)額。
9月6日，吉林省吉林市中級人民法院受理的自然之友與中國石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司大氣污染責(zé)任糾紛一案（〔2016〕吉02民初146號），經(jīng)審查后予以立案。
此外，與以上兩起案件同時提交起訴材料的自然之友訴鞍鋼集團礦業(yè)有限公司齊大山分公司大氣污染公益訴訟案，目前正在等待遼寧省鞍山市中級人民法院立案。
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環(huán)保組織集中起訴廢氣國控重點污染源
近日各地人民法院受理的3起環(huán)境公益訴訟案件被告均為廢氣國家重點監(jiān)控企業(yè)，分別是中國石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司（以下簡稱“中石油吉化”）、連云港堿業(yè)有限公司（以下簡稱“連云港堿業(yè)”）、鞍鋼集團礦業(yè)有限公司齊大山分公司（以下簡稱“鞍鋼齊大山”）。這3家被告企業(yè)的共同特點是大氣污染物（包括氮氧化物、二氧化硫、煙塵）排放均持續(xù)超標(biāo)一年以上，多次受到環(huán)境保護行政主管部門的行政處罰，且截至訴訟之日仍未完成環(huán)保合規(guī)整改，在線數(shù)據(jù)仍未穩(wěn)定達標(biāo)。
根據(jù)《環(huán)境保護法》及針對公益訴訟的有關(guān)規(guī)定，原告請求法院判令被告停止超標(biāo)排放污染物，消除所有不遵守環(huán)境保護法律法規(guī)行為對大氣環(huán)境造成的損害，并支付大氣環(huán)境治理費用等。
代理3起環(huán)境公益訴訟案的律師馬榮真介紹說，有統(tǒng)計顯示，國家重點控制廢氣類工業(yè)污染源的排放總量占全國大氣污染物排放總量的65%以上，“如果這些重點污染源能夠達標(biāo)排放，大氣環(huán)境的壓力將大大減輕”。因此，此次被起訴的3家企業(yè)均是經(jīng)過環(huán)保組織長期跟蹤關(guān)注，確定其持續(xù)超標(biāo)排放的國控重點污染源。不僅如此，這3家企業(yè)均有央企背景。鞍鋼齊大山、中石油吉化是央企下屬公司，連云港堿業(yè)的前身是中石化南京化學(xué)工業(yè)有限公司連云港堿廠。
以中石油吉化為例，環(huán)境保護部在通報2015年前兩個月新環(huán)保法執(zhí)行情況時曾公開披露：“吉林省吉林市環(huán)保局對中石油吉林石化分公司大氣污染物超標(biāo)排放行為按日連續(xù)處罰78萬元。”事實上，這只是中石油吉化多次環(huán)境違法行為的一個記錄。根據(jù)國控污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)及行政處罰決定書顯示，2015年1月~2016年8月初，中石油吉化動力一廠長期向大氣超標(biāo)排放污染物，包括煙塵、二氧化硫、氮氧化物。此外，2015年2月~2016年1月間，吉林市環(huán)保局針對中石油吉化超標(biāo)排放先后做出過10次行政處罰決定，其中包括8次按日連續(xù)處罰，罰款總額高達651萬元。
“截至本案起訴時，中石油吉化7號煙道排口二氧化硫、氮氧化物、煙塵等仍然處于超標(biāo)排放狀態(tài)。”自然之友表示，2016年5月17日，環(huán)境保護部公布的《2016年第一季度主要污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)的國家重點監(jiān)控企業(yè)名單》中，中石油吉化被列為嚴(yán)重超標(biāo)排放廢氣的國家重點監(jiān)控企業(yè)。
在另一起環(huán)境公益訴訟案件中，自然之友訴稱，連云港堿業(yè)自2014年12月至今，鍋爐煙氣排口的氮氧化物在線監(jiān)測數(shù)據(jù)長期持續(xù)超標(biāo)，并多次因大氣污染物排放超標(biāo)受到江蘇省連云港市環(huán)保局的行政處罰。“據(jù)了解，這家公司目前正在進行環(huán)保設(shè)施的改造，但其作為國家重點控制的廢氣排放污染源，截至2016年7月底，氮氧化物排放的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)仍未達標(biāo)。”馬榮真說到。
和前兩家企業(yè)相比，鞍鋼齊大山的環(huán)境違法行為更是典型。根據(jù)國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測數(shù)據(jù)、國家重點監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)以及環(huán)保部門的行政處罰決定書，2015年1月~2016年8月，鞍鋼齊大山一號鍋爐、二號鍋爐長期超標(biāo)排放煙塵、二氧化硫、氮氧化物等污染物。2015年9月~2016年5月期間，針對鞍鋼齊大山的超標(biāo)排放行為，遼寧省鞍山市環(huán)保局先后對其做出26次行政處罰決定，其中包括7次按日連續(xù)處罰，全部罰款金額總計585萬元。
馬榮真介紹說，這3起訴訟都是針對煙塵、二氧化硫和氮氧化物3種常規(guī)大氣污染物超標(biāo)排放的行為，根據(jù)專家意見，損害金額和賠償費用將主要根據(jù)這3項污染物來計算。“在參考主要污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的同時，可能還會綜合考慮一些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，目前正在研究某些企業(yè)的特征污染物。”
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公益訴訟對制止污染能起多大作用？
這3家被起訴的企業(yè)近來被不少媒體貼上了“有實力、不差錢、講信譽”的標(biāo)簽，為什么這樣的“大老虎”卻在環(huán)境污染治理方面劣跡斑斑？
從稅收貢獻的角度看，對于經(jīng)濟發(fā)展和地方財政而言，這些中央直屬企業(yè)的地位格外突出。GDP增長要靠這些企業(yè)，那么地方政府就會滋生出強烈的支持、保護意愿，哪怕在產(chǎn)值大、利稅高的同時，帶來了環(huán)境污染。
2016年7月20日，山東省德州市中級人民法院對中華環(huán)保聯(lián)合會起訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染環(huán)境公益訴訟案作出一審判決，要求被告賠償因超標(biāo)排放污染物造成的環(huán)境損害2198.36萬元，并在省級以上媒體向社會公開賠禮道歉。
這起案件的判決引發(fā)了廣泛關(guān)注和公眾稱贊，同時，在環(huán)境法學(xué)界也出現(xiàn)了一些質(zhì)疑的聲音。其中，業(yè)內(nèi)專家關(guān)注的一個焦點問題就是，振華公司自2013年起就超標(biāo)排污，2014年被環(huán)境保護部點名批評，并被山東省各級環(huán)境保護行政主管部門多次處罰，但其仍持續(xù)超標(biāo)向大氣排放污染物。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文認(rèn)為，這說明地方環(huán)保部門的監(jiān)管措施以罰款為主，對違法排放污染物的行為人缺乏強制手段。目前的法律法規(guī)還不能提供給公眾一種渠道，來督促政府及時采取必要的、更加嚴(yán)格的，包括責(zé)令關(guān)停在內(nèi)的監(jiān)管措施。
已經(jīng)判決的振華公司大氣污染環(huán)境公益訴訟案和自然之友此次起訴的3家企業(yè)有一個共同點，就是長期向大氣環(huán)境超標(biāo)排放污染物。在采訪中，業(yè)內(nèi)專家向表示，從目前的環(huán)境司法實際看，環(huán)境公益訴訟在環(huán)境污染的事前預(yù)防和事中制止方面，作用有限。
“必須盡快完善環(huán)境行政公益訴訟制度，使環(huán)境公益訴訟具有民事和行政訴訟的兩翼，實施更加平穩(wěn)，作用更加巨大。”常紀(jì)文說。
自然之友項目負責(zé)人葛楓表示，目前，在檢察機關(guān)提起公益訴訟試點中，以行政公益訴訟為主。在此基礎(chǔ)上，也可以探索行政公益訴訟主體的多元化，比如由社會組織向檢察機關(guān)進行舉報，要求檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，若檢察機關(guān)無正當(dāng)理由不提起的話，再由社會組織作為主體發(fā)起行政公益訴訟，符合立案條件的，法院予以立案。
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豐富環(huán)保部門監(jiān)管手段還有哪些辦法？
近年來，以民間環(huán)保組織為代表的社會公眾十分關(guān)注大氣環(huán)境污染，并嘗試通過環(huán)境公益訴訟的途徑，促進大氣排污單位的整改治理。此次，自然之友提起的系列大氣污染公益訴訟案劍指國家重點監(jiān)控排放企業(yè)，更具有典型意義。
通過這一系列公益訴訟的提起，其實不難看出我國環(huán)境監(jiān)管制度在某些地方出現(xiàn)“失靈”的問題。事實上，以GDP增長為主要指標(biāo)的政績考核體系依然發(fā)揮著顯著引導(dǎo)作用。一旦政府出現(xiàn)重經(jīng)濟、輕環(huán)保的消極態(tài)度，就極有可能造成環(huán)境監(jiān)管不能有效實施的困境。因此，地方政府左右、為難環(huán)境執(zhí)法的情形比比皆是，很多與地方經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的環(huán)保事權(quán)，比如環(huán)評審批、排污在線監(jiān)控等，都遇到了重重阻力。
具體到那些有央企背景的企業(yè)，環(huán)境執(zhí)法變得難上加難。“環(huán)保部門在人、財、物等諸多方面受制于地方政府，很難有叫板的實力與底氣。”有人這樣總結(jié)。在采訪中，還有人表示，一些具有央企背景的公司“規(guī)格”較高，造成了“小管大”的局面。原來，盡管根據(jù)我國法律規(guī)定，地方環(huán)保部門有監(jiān)管中央企業(yè)并對其破壞環(huán)境行為作出懲罰的職責(zé)，但按照行政級別，市、縣級地方環(huán)保局僅僅是處級和科級，明顯低于央企的行政級別，“這種‘小管大’的行政管理格局導(dǎo)致在實際工作當(dāng)中，執(zhí)法難度更大。”
業(yè)內(nèi)專家建議，針對這些所謂的“大老虎”，應(yīng)構(gòu)建配套的評估體系。國家可以賦予地方環(huán)保部門對重點企業(yè)的評估權(quán)，加強地方環(huán)保部門對重點企業(yè)的有效監(jiān)督和管理。專家指出，應(yīng)建立合理的環(huán)境評估指標(biāo)體系，以事實和數(shù)據(jù)為依據(jù)，制定和實施一套具有科學(xué)性、激勵性、針對性和可操作，并且符合目前管理水平現(xiàn)狀的、簡單易行的環(huán)境評估指標(biāo)體系，為環(huán)境評估提供定量評價的尺度，從而達到科學(xué)評估的效果。同時，地方環(huán)保部門應(yīng)建立長期有效的評估機制，組織評估工作小組，定期對重點排污單位進行評估檢查，對各項排污指標(biāo)定量分析，將評估的結(jié)果向社會公布。最后，要重視評估結(jié)果的作用，發(fā)揮其功能，對于長期持續(xù)超標(biāo)排污的重點企業(yè)，給予相應(yīng)的罰款或停業(yè)處罰。