環(huán)保部首次明確我國將建排污許可核心制
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傳言已久的環(huán)境管理制度改革思路終于浮出水面。18日記者獲悉，環(huán)保部副部長趙英民在出席第十屆區(qū)域空氣質(zhì)量管理國際研討會(huì)時(shí)表示，我國環(huán)境管理仍然存在較為粗放、污染物排放總量過大、超標(biāo)排放或違法排放等問題，將通過改革完善排污許可制度，全面推進(jìn)和完善環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)制度。值得注意的是，在具體改革路徑中，趙英民首先提出的就是建立以排污許可制度為核心的固定源環(huán)境管理制度，制訂管理名錄，實(shí)現(xiàn)排污許可全覆蓋，同時(shí)逐步將固體廢物和環(huán)境噪聲依法納入排污許可管理。業(yè)內(nèi)專家分析稱，這意味著，實(shí)施多年的環(huán)評(píng)制度將被弱化，而排污許可核心制正式被環(huán)保部確定為今后的環(huán)境管理新方向。
改革大幕拉開
新一輪環(huán)保風(fēng)暴刮起同時(shí)，各界也將更多的目光聚焦在了環(huán)境管理制度改革路徑和成效上。近兩年，環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人頻繁在公開場合表示，正在考慮以排污許可證為核心的新型環(huán)境管理制度。直到最新表態(tài)中，趙英民明明確提出，“十三五”期間，我國逐漸簡化環(huán)評(píng)制度，確定排污許可證核心制，正式拉開了改革的大幕。
不可否認(rèn)，在我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度中，環(huán)評(píng)的地位確實(shí)十分“強(qiáng)勢”。《環(huán)評(píng)法》實(shí)施已經(jīng)十余年，環(huán)評(píng)制度已經(jīng)滲透到區(qū)域規(guī)劃、新建擴(kuò)建項(xiàng)目等多個(gè)環(huán)節(jié)和層面中。環(huán)保部公布數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，國家層面對(duì)151個(gè)不符合條件的項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件不予審批，總投資達(dá)7600多億元，涉及交通運(yùn)輸、電力、鋼鐵有色、煤炭、化工石化等行業(yè)。
然而，自去年起，環(huán)評(píng)制度的變革已經(jīng)悄然開啟。蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授馮嘉介紹，去年初，國務(wù)院出臺(tái)文件明確規(guī)定除了海洋和重大項(xiàng)目環(huán)評(píng)，其他項(xiàng)目環(huán)評(píng)改為后置審批時(shí)就證明我國環(huán)評(píng)制度已經(jīng)開始松動(dòng)。而日前，多位專家也獨(dú)家向記者證實(shí)，按照我國環(huán)境管理制度改革高效、降低成本的目標(biāo)，現(xiàn)在十分“強(qiáng)勢”的環(huán)評(píng)制度將逐漸被簡化。
具體來說，北京國能中電能源有限公司董事長、環(huán)保部燃煤大氣污染控制工程技術(shù)中心副主任白云峰分析稱，環(huán)保部此前撤銷總量司，新設(shè)大氣、水、土三司其實(shí)就是為環(huán)境管理制度改革埋下伏筆，由此開始，我國將在弱化單一項(xiàng)目環(huán)評(píng)同時(shí)愈發(fā)收緊對(duì)區(qū)域規(guī)劃的環(huán)評(píng)，并同時(shí)加強(qiáng)以排污許可證制度為核心的管理。而且白云峰也表示，目前《刑法》將破壞環(huán)境罪定義為結(jié)果罪，即根據(jù)破壞程度定罪，以后隨著環(huán)境管理制度的調(diào)整，相應(yīng)的破壞環(huán)境有望將向過程罪變化，即只要存在相關(guān)行為就可以被定罪。
改變“簡單粗暴”管理
環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光表示，我國對(duì)于環(huán)境管理制度的改革的目標(biāo)是提高效率、降低成本，按照這一思路，環(huán)評(píng)需要被簡化、改革，剝離掉不應(yīng)屬于它的職能，讓環(huán)評(píng)成為企業(yè)自主行為，政府不再審批環(huán)評(píng)。
白云峰進(jìn)一步解釋稱，我國對(duì)于環(huán)境管理制度的改革并不僅僅是簡單的由排污許可證代替環(huán)評(píng)，“此前我國的環(huán)境管理制度突出的是基于總量控制的環(huán)評(píng)制度，但我們發(fā)現(xiàn)強(qiáng)化單個(gè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)后，并不能完全控制住區(qū)域的排污總量，這意味著對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的事前管理卻缺乏對(duì)過程和結(jié)果的管控也是不行的。因此，我們將改變?cè)瓉怼唵未直目刂品绞剑瑢?duì)環(huán)境管理制度進(jìn)行優(yōu)化。”白云峰表示，調(diào)整之后，企業(yè)將受到更嚴(yán)格、更細(xì)化的管理，環(huán)保、節(jié)能將必須被納入生產(chǎn)閉環(huán)之中，而不是作為配套裝置出現(xiàn)。
而且，夏光直言，現(xiàn)目前我國很多企業(yè)做環(huán)評(píng)純粹就是為了通過政府審批，環(huán)評(píng)報(bào)告上很多信息都是虛假的，這讓環(huán)評(píng)很多時(shí)候根本無法充分發(fā)揮應(yīng)有的效力。在中國政法大學(xué)等多個(gè)單位聯(lián)合發(fā)布的新《環(huán)保法》實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告中也指出，在調(diào)研涉及大部分企業(yè)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)時(shí)課題組發(fā)現(xiàn)，北京、天津、廣東等8個(gè)省、市、自治區(qū)、直轄市環(huán)保廳(局)在查處相關(guān)案件時(shí)依然存在準(zhǔn)許建設(shè)單位補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)的情形，占比達(dá)到26%，前置環(huán)評(píng)的真正起到的制約作用可能并不如“看起來那么美”。
北京市環(huán)保局法制處處長蘆建茹也表示，目前，在個(gè)體項(xiàng)目的環(huán)評(píng)上，我們花了很多的行政資源和成本，但實(shí)際效果并不是特別理想，有些重點(diǎn)工程項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)一點(diǎn)頭，一票否決權(quán)就基本無法發(fā)揮作用。可見，基于上述原因，環(huán)評(píng)制度之“變”反而是讓環(huán)評(píng)找回本職角色的的一個(gè)過程。
變革面臨阻礙
變革的推行往往會(huì)伴隨諸多爭議。在我國，推行多年卻進(jìn)展遲緩的排污許可證讓不少業(yè)界專家對(duì)環(huán)境管理制度改革思路產(chǎn)生了質(zhì)疑和擔(dān)憂。
上述新《環(huán)保法》實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告中明確指出，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新《環(huán)保法》實(shí)施后，我國排污許可證制度實(shí)施狀況依然不樂觀，雖然新《環(huán)保法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都提出了總量控制與排污許可證制度，但上述法律中的相關(guān)規(guī)定仍多為抽象宏觀規(guī)定，對(duì)于制度具體內(nèi)容、排污量的監(jiān)測與核定等具體操作內(nèi)容還欠缺程序性規(guī)定，國務(wù)院也未出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，讓實(shí)踐中，排污許可制度缺乏可操作性。
雖然環(huán)保部已經(jīng)明確，未來我國將全面推開排污許可制度，進(jìn)而形成排污許可為核心的環(huán)境管理制度體系，但馮嘉坦言，排污許可制度難以執(zhí)行下去的主要原因除了法律制度細(xì)節(jié)沒有具體落地外，還有就是執(zhí)法能力無法跟上。上述報(bào)告也指出，目前我國現(xiàn)行的排污許可證一般是針對(duì)排放二氧化硫、氮氧化物、氨氮和化學(xué)需氧量這四種國控重點(diǎn)污染物的大型工業(yè)企業(yè)發(fā)放，對(duì)于中小企業(yè)、事業(yè)單位不予發(fā)放，因此這造成大量企業(yè)和單位游離于有效控制之外，其次，一些地方排污許可證缺乏有效監(jiān)測管理，排污許可證最終變成了排污注冊(cè)證，證上的各種要求、指標(biāo)沒有嚴(yán)格落實(shí)到排污企業(yè)。
而且，馮嘉表示，目前我國還無法對(duì)企業(yè)排污量進(jìn)行連續(xù)性監(jiān)測，而這是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一，“如果在目前的條件下全面推行排污許可制度，只能依靠企業(yè)自行監(jiān)測數(shù)據(jù)，但目前，我國企業(yè)自行監(jiān)測排污標(biāo)準(zhǔn)尚不清晰，而且企業(yè)也沒有監(jiān)測資質(zhì)，因此，這種監(jiān)測數(shù)據(jù)的執(zhí)法效力難以得到保證，無法成為直接的執(zhí)法依據(jù)。”馮嘉表示。
更為重要的是，有專家告訴記者，作為排污許可證下發(fā)前的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，地方對(duì)于企業(yè)污染物排放總量指標(biāo)的初始分配方法還不夠統(tǒng)一和明確。上述報(bào)告也指出，排污指標(biāo)的初始分配是排污許可證實(shí)施的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建排污權(quán)交易市場的前提，但調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)，由于有關(guān)排污許可證制度的操作規(guī)則缺失，很多地方的環(huán)保部門在發(fā)放排污許可證分配排污初始配額時(shí)沒有統(tǒng)一的排污許可量核定方法，甚至發(fā)放過程中存在較大盲目性。業(yè)內(nèi)表示，這就容易為排污許可證制度全面推開留下一定的隱患，可見，要全面解決現(xiàn)在的各項(xiàng)問題并推定排污許可核心制還是任重而道遠(yuǎn)的。